Sveriges utsläpp av koldioxid ökar – hur ska de ner till noll?
Regeringen kommer före årsskiftet att lägga fram en klimathandlingsplan. Klimatpolitiska rådet ska sedan utvärdera om handlingsplanen är tillräcklig för att uppnå de uppsatta målen. I en utförlig kommentar granskar KTH-forskarna Göran Finnveden och Mattias Höjer den enmansutredning, gjord av utredare John Hassler, som nyligen släppts och som ligger till grund för regeringens handlingsplan. I den finns många förslag som kan stödja omställningen till ett klimatneutralt samhälle, skriver de. Det kvarstår dock frågetecken kring ökade utsläpp, negativa systemeffekter och snedvriden kostnadsfördelning, som följd av de förslag och investeringar som ska bidra till att minska klimateffekterna.
Kunskapsläget är tydligt. Fortsatta utsläpp av växthusgaser leder till fortsatta temperaturhöjningar 1. För att nå de uppsatta globala, europeiska och svenska målen behöver utsläppen ungefär halveras vart tionde år. Det är alltså betydande utsläppsminskningar som krävs och det behöver ske snabbt. De utsläpp som sker nu kommer att leda till koncentrationshöjningar i atmosfären under hundratals år framåt. Det är de ackumulerade utsläppen som bestämmer hur hög temperaturhöjningen blir.
Utsläppen i Sverige har under en lång tid minskat om än inte tillräckligt snabbt för att nå målen. Men nu kommer de att öka 2. I somras tillsatte regeringen en enmansutredning (utan sekretariat eller sakkunniga) med John Hassler som enmansutredare. Syftet var bland annat att ta fram förslag för hur Sveriges ska nå sina åtaganden på EU-nivå till 2030 samt hur Sveriges klimatmål för 2030 och 2045 ska kunna nås 3.
Att den nationella politiken äntligen tar detta steg att få ihop EU:s bindande klimatregelverk med de svenska målen är bra, även om det borde ha skett för länge sen. Det är också bra att Hassler är tydlig med att politiken inte längre ska handla om varför och om en omställnings ska ske, utan hur den ska gå till. Och att det inte finns något utrymme för minskade ambitioner inom klimatområdet.
I utredningen presenteras 46 förslag 4. En del av förslagen, till exempel att inrätta ett klimatkabinett, skulle kunna införas av regeringen mer eller mindre direkt. Andra är ganska skissartade och skulle kräva omfattande utredningar och konsekvensanalyser innan de kan införas. Ett exempel på det är förslaget att införa ett nytt nationellt handelssystem för utsläppsrätter för ”ESR-området”, som bland annat omfattar utsläpp från jordbruk, arbetsmaskiner och vägtrafik. Poängen med att införa ett sådant system skulle vara att det skulle gå att styra det så att Sverige uppfyller de bindande åtagandena kopplade till utsläpp inom ESR-området.
Handelssystemet skulle då vara ett sätt att fördela Sveriges åtaganden mellan olika delar av ekonomin. Förslaget på ett nationellt handelssystem är intressant, men också riskabelt. Konsekvenserna skulle antagligen bli svåra att överblicka eftersom priset på utsläppsrätter skulle påverkas kraftigt av faktorer utanför de handlande sektorernas kontroll. Denna komplexitet riskerar att leda till otydliga signaler för exempelvis jordbrukssektorn, istället för den tydlighet som Hassler eftersträvar. Frågan om vad Sverige kan göra för att minska utsläppen inom ESR-området innan ett nytt handelssystem skulle kunna vara på plats kvarstår också. Det kan även finnas en risk att utredningar om det nya systemet används som ursäkt för att fördröja åtgärder.
Ett av de mer omdiskuterade områdena gäller klimatmålet för transportsektorn. I stället för att föreslå åtgärder som innebär att målet nås, föreslår Hassler att målet omarbetas och inte ska innehålla några konkreta utsläppsnivåer. Hassler menar att det inte är relevant med några sektorsmål, eftersom det ändå är EU:s bindande regler som kommer att styra hur stora utsläppen blir. Enligt Hassler så kommer utsläppen från transportsektorn att minska med samma storleksordning oavsett om man behåller målet eller inte. Vi menar att det i så fall är onödigt att ta bort målet, eftersom det skapar en debatt som inte rör sig om vad som behöver göras för att nå utsläppsminskningar.
I stället för det nuvarande transportmålet föreslås att ett nytt mål ska utvecklas som har elektrifieringen av transportsektorn i fokus. Det finns en stor samsyn om att elektrifieringen av transportsektorn är en viktig strategi för att minska klimatutsläppen och andra hälsofarliga föroreningar. Forskning, bland annat på KTH, visar dock på att elektrifiering inte är tillräckligt 5. Helt i linje med KTH-forskningen har Hassler ett intressant förslag om att använda ekonomiska styrmedel för att gynna elbilar med små batterier istället för stora. Det är ett förslag som på en gång är både fördelningspolitiskt klokt och resurseffektivt. I huvudsak tycks poängen med elektrifieringsmål dock vara industripolitisk. Hasslar föreslår dock inte att Sverige på motsvarande ska införa ett mål som skulle kunna gynna utvecklingen av inhemskt biobränsle, utan föreslår bara att det ska skapas ”goda förutsättningar för industriell produktion av biobränsle och syntetiska e-bränslen”.
Hassler menar att den rådande EU-lagstiftningen kommer att kräva höga priser på bensin och diesel. Visserligen berör inte Hassler detta i något av sina 46 förslag, men han skriver ändå att priset på fordonsbränslen behöver öka via politiska styrmedel. Detta kan betraktas som Hasslers 47:e förslag. Vi ser fram emot att följa hur regeringen hanterar detta förslag som uppenbarligen går tvärt emot nuvarande ambitioner att sänka bränslepriserna.
Förra året föreslog en enig Miljömålsberedning med alla åtta riksdagspartier, att Sverige skulle införa Konsumtionsbaserade klimatmål i tillägg till de nuvarande territoriella målen 6. De konsumtionsbaserade utsläppen inkluderar alla utsläpp som sker för att producera det vi konsumerar i Sverige, oavsett var i världen utsläppen sker. För rika länder som Sverige är de konsumtionsbaserade utsläppen oftast större än de territoriella utsläppen.
I Hasslers utredning föreslås som ett av de 46 förslagen att konsumtionsbaserade mål inte ska införas. I KTH:s remissvar på Miljömålsberedningens utredning 7 tillstyrkte vi förslaget om att införa konsumtionsbaserade utsläppsmål bland annat eftersom det ger möjligheter att utforma åtgärder på olika nivåer i samhället som kan minska utsläpp som i dagsläget inte är föremål för verkningsfulla styrmedel. Exempel på sådant är utsläpp från interkontinentala flygresor och köttproduktion i Sydamerika. Hassler föreslår visserligen att Sverige ska verka för att EU:s konsumtionsbaserade utsläpp fortsätter minska, men vi menar att det är rimligt att även formulera ett mål relaterat till svensk konsumtion som även omfattar utsläpp utanför EU.
Det kanske viktigaste förslaget när det gäller att få bort växthusgasutsläppen är nummer 38, som handlar om att Sverige bör ha ett mål om att verka för en ambitiös klimatpolitik på EU-nivå. Det är en bra idé, och den behöver kompletteras med tydlighet kring hur de svenska EU-parlamentarikerna agerar i klimatpolitiska frågor, och med redovisningar kring hur Sverige på EU-nivå ska driva en ambitiös klimatpolitik.
Som Hassler konstaterar är det en stor omställning och strukturomvandling vi står inför. En sådan kommer att förutsätta en hel del nya investeringar – i elnät, elproduktion, nya produktionsmetoder för stål och cement, elbilar med mera. Hasslers rapport är mycket knapphändig vad gäller att kommentera de utsläpp av växthusgaser som följer av alla dessa investeringar. Tidigare beräkningar inom transportområdet tyder på att det inte går att klara omställningen utan en minskning av trafiken, bland annat för att produktionen av stora mängder elbilar skulle kräva oproportionerligt stora andelar av utsläppshandeln. Denna fråga om att utsläppsbudgeten begränsar inte bara de direkta utsläppen utan även utsläppen från investeringar behöver diskuteras mycket mer, och det är mycket möjligt att resultatet blir att den totala produktionsvolymen inom många olika områden kommer behöva minska, åtminstone fram till dess att hela samhället ställt om till koldioxidneutralitet.
Hassler föreslår att Sverige ska minska det egna minskningsbetinget genom att maximalt utnyttja de så kallade flexibilitetsmekanismer som finns inom EU:s klimatlagstiftning. Specifikt föreslår Hassler att Sverige ”betalar för att andra länder ska vidta åtgärder som minskar utsläppen”, att Sverige köper utsläppskvoter inom ESR-systemet och att överföra utsläppsrätter från det nuvarande europeiska systemet för utsläppshandel till den svenska ESR-sektorn. Skälet till dessa tre förslag är detsamma – att göra minskningarna där de är som billigast. Det är ett gott skäl, men det är viktigt att samtidigt se att alla dessa tre förslag handlar om att kostnader för omställningen flyttas från de som orsakar utsläppen i den svenska ESR-sektorn (främst jordbruk och transporter) till de svenska skattebetalarna. Det innebär på så vis en försvagning av styrinstrumentet. I den mån jordbruket och transporterna behöver skyddas bör man kunna hitta sätt att investera de pengar staten skulle satsa i flexibilitetsmekanismerna på sätt som samtidigt leder till minskade utsläpp inom jordbruket och transporterna.
Ett viktigt budskap i Hasslers utredning är att Sverige behöver införa fler åtgärder för att minska klimatpåverkande utsläpp. De nuvarande åtgärderna räcker inte. I utredningen finns många förslag som kan leda åt det hållet, men mycket arbete återstår. Innan året är slut ska regeringen presentera en klimathandlingsplan. Det återstår att se om den kommer att innehålla tillräckliga åtgärder för att minska de utsläpp som nu ökar, eller om regeringen fortsätter att skjuta de svenska åtagandena framför sig, till en allt högre ackumulerad kostnad både för miljön och den svenska ekonomin.
Det Klimatpolitiska rådet ska i början av nästa år utvärdera om handlingsplanen är tillräcklig för att nå uppsatta mål. Under tiden stiger den globala temperaturen.
Göran Finnveden
Professor i Miljöstrategisk analys
Institutionen för hållbar utveckling, miljövetenskap och teknik, KTH.
Mattias Höjer
Professor i Miljöstrategisk analys och framtidsstudier
Institutionen för hållbar utveckling, miljövetenskap och teknik, KTH